危机的应对：戡乱动员令
　　戡乱动员令出台背景
　　国共内战爆发之初，国民党高层错误估计了形势，以为能迅速取得胜利。然而仅仅几个月后，国民党就因为前线损兵折将以及后方经济危机，不得不将全面进攻调整为重点进攻。对山东的进攻很快就遭遇莱芜战役、孟良崮战役的重大失利，在东北战场中共也挫败了国军的攻势并发动反攻。军事形势的恶化彻底震撼了国民党高层。到全面内战爆发一年之际，国军内部也不得不承认：国军“以优势之装备及兵力，未能一举击破匪军主力，且于各战场屡遭局部重大之失败”；国军“始而失之骄，继而失之惧，遂致因惧而处处被动，由指挥过失所招致之失败，益影响战斗精神及士气之低落”。军事失利还只是国民党统治危机的一方面，在政治方面，国民党同样未能获得社会各阶层的支持，反而将中间力量越推越远；在经济方面，通货膨胀如脱缰野马，经济次序一片混乱；在外交方面，对美对苏外交均频频失利，国际援助远低于预期；甚至在党内，执政的危机让派系矛盾变得日益尖锐而难以调和。政治、经济、外交、军事等各个方面形势恶化之快，大大出乎国民党原先预料，导致国民党内部产生深重的危机感。
　　1947年年中，中共转守为攻，战场形势已不容乐观，现在国民党内部不仅没有人再提所谓三到五个月“消灭”中共的夸张之词，而且弥漫着对其自身命运的浓重悲观气氛。一年前强硬主战的国民党大佬，此时亦意态消沉，对前途悲观绝望。阎锡山放言“依现在情况，三个月后局面恐有大变化”；傅作义忧心“谓以如此政治如此军队剿共，直不知何年才能告一段落”；“小诸葛”白崇禧讲到剿共军事屡摇头，表示无把握；胡宗南直言“当前战场我军几均处于劣势，危机之深，甚于抗战”；开战之初自信满满的参谋总长陈诚，由于屡屡失利而颇露消极之意。军队将领的态度既如此消极，党政官员对战争前途更无信心。陈立夫感叹“不想军事已到如此地步”；孙科直称如此“剿共决无把握”；张继认为形势发展“江河日下”；王世杰感觉“大多数人均有重大恐惧心”。但对如何挽救危局，国民党高层没有人能拿出有效的办法，其中一些人如孙科等主张退出东北，力保关内不失；一些人如梁寒操等建议在东北实行和苏政策，以支撑东北局势；还有更多的人将希望寄托于美国援助。
　　由于国民党战后执政的表现不佳，美国对国民党政权的态度也日益冷淡。美国驻华大使司徒雷登在发给国务院的报告中，认为国民党的政治地位由于经济和军事状况的加速恶化而更为虚弱，社会不安与失望日见增长，共产党的威望因为华北和满洲的军事胜利而大大加强，他甚至已经预见到国民党内其他派系上台或中央政府瓦解的可能性。
　　作为国民党领袖，蒋介石深知局势之不利与严重性。他以“危急存亡之秋”、“濒危阶段”、“非生即死”等用语，形容1947年中之局势，蒋介石在日记中写道：时局逆转，人心动荡，军、政、经、社均濒危殆，本党同志大都苟且自全，多失信心，顿呈忧惶之象。 他在对国民党高级将领训话时颇为不甘地质问：“剿匪军事到现在已经荏苒一年了，我们不但尚未把匪军消灭，而且不能使剿匪军事告一段落，这究竟是什么缘故呢？”中共“何以能用劣势装备而且毫无现代训练的部队来击败我们整师整旅的兵力？此其原因何在？症结何在？”蒋认为，“主要的必然不在物质方面，而是在士气精神上面。” 实行“戡乱动员”，以强力手段处置危局，就是蒋介石心目中提高“士气精神”的重要举措。
　　战争不仅仅是单一的军事行动，还牵涉到政治、经济、社会等各个方面，但全面内战开始后，因为种种原因，国民党迟迟未能进行公开的战争总动员。战争之初，为了对外维持“和谐”、“和平”的国家形象，国民党动武的名义是“恢复交通”、“难民还乡”等等名义。1947年3月以后，国民党虽然断绝了国共关系，但用兵名义仍为“绥靖”，即清除地方之“不靖”，以缓和舆论要求和平之压力。
　　当国民党军事不断失利并面临统治危机时，国民党已经意识到，仅靠军事力量无法打败中共。蒋介石在《剿匪战事之检讨》中明确提出“剿匪军事，不仅为一单纯的军事问题，且有其政治性与经济性，……如仅以军事力量作战，而其他力量不发生作用，就战争之立场言，则为战力分散，乃军事上之孤军深入，即为被匪各个击破之态势。”
　　1947年3月，国民党举行六届三中全会，如何整合力量“讨伐”中共成为会议的主题之一。张继领衔提出《请对共产党问题重行决定态度以维统一而保民生并利宪政之实行案》，要求对中共采取强硬态度。萧铮、任卓宣等提出：共产党问题是今天最重大的问题，我们的军事行动感受威胁，在舆论上受到压迫，应该转变空气。大连市党部、重庆市党部等向全会提出议案，要求下令否认中共为合法政党，并予明令讨伐。在一片反共声浪中，全会公开宣示，对中共“军事叛乱自不能不采取坚决迅速之措置，而予以遏止”。其后，国民党在山东和东北战场接连失利，各大城市发生大规模学潮，对国民党统治造成强烈的危机，实行总动员、以全国之力与中共作殊死之搏的呼声在国民党内日渐强烈。白崇禧上书蒋介石，建议政府应变成战时体制，使能担任全国总动员之任务，以全面之力量，攻击全面叛乱之敌人。徐永昌和贾景德也向蒋介石提出：“现在我方是以经常应付非常，应以非常应付非常，一切以灭共为目标。吾人应承认，今日之中国，可能成为共党之中国，吾人应利用一切人力物力以灭共”。 蒋介石于此认为：若不早下决心，用斩钉截铁手段，拨乱反正，则因循延误，更难挽救，故决定先肃清后方，安定社会。“戡乱动员”因此而呼之欲出。
　　戡乱动员令实施
　　1947年7月4日，国民政府通过蒋介石提交的《为拯救匪区人民，保障民族生存，巩固国家统一，提请厉行全国总动员，以戡平共匪叛乱，扫除民主障碍，如期实施宪政，贯彻和平建国案》，声称“和平建国之国策，已非以政治方式所能求得解决”；表示“政府决心戡乱，实出于万不得已”；决定“实行全国总动员，号召全民，一致奋起，淬厉进行”。“戡乱动员”由此成为国策。与此相配合，8月20日，国民党中常会通过《戡乱建国动员方案》，强调“使用一切力量，支援前线，争取胜利，在此过程中，绝不容有任何和平之幻想”；要求加强国民党各级组织，大力组训民众，协助征兵征粮，确立国民党对各级政府和民意机关的领导地位，发起“戡乱建国”总动员运动。
　　“戡乱动员案”通过之后，对于如何实行“戡乱动员”，国民党内部有不同的意见。有人认为，可继续实行1942年公布的《国家总动员法》，“集中全国人力物力，达成军事第一胜利第一之目标”；也有人认为，《国家总动员法》为因应对日抗战而制定，继续沿用于“戡乱”，有使中共成为交战团体之顾虑，不如另订“实施纲要”较为方便与灵活；结果后一种意见得到多数人的支持。7月18日，国民政府公布《动员戡乱完成宪政实施纲要》（此案与4日国民政府通过的“全国总动员案”一般并称为“戡乱动员令”），规定在“戡乱动员”时期，应积极动员兵役、工役及各项资财，凡有规避妨碍之行为均应依法惩处；怠工、罢工、停业、关厂及其他妨碍生产及社会秩序之行为均应依法惩处；对于日用品价格、工薪及物资、资金、金融业务，得加以限制或管理；对于煽动叛乱之集合及其言论行动，应依法惩处。根据这个纲要，随后出台了一系列有关实行“戡乱动员”的具体政策措施。27日，国防部命令各地警备司令部：对游行、请愿、罢工、罢课之处理，除出动警察外，必要时可出动宪兵、警备部队协助；如发生暴动抗乱情事时，警备部队可在请示当地最高军事长官后出动镇压。11月1日，行政院公布《动员戡乱期间劳资纠纷处理办法》，规定禁止罢工怠工，遇有劳资纠纷，由县市政府设立劳资纠纷委员会裁决，并得强制执行。12月6日，教育部公布《学生自治会规则》，规定学生自治会不得参加校外团体活动或有校际间联系组织，校方可审核撤换其负责人，并可在其违反规定时撤销解散之。9日，行政院公布《动员戡乱完成宪政国防军事实施办法》，规定实行征兵征粮；征调、征用或租用企事业单位员工和民间运输工具器材；必要时得停止或酌减客货运输；国营工厂生产应优先供应军用；民营工厂生产应以军需为要求，可以征用改造等。
　　戡乱动员令——动员资源效果甚微
　　国民党出台“戡乱动员案”，实际上期望将国家转成战时体制。通过严峻法令，稳定后方统治，最大程度调动国统区资源，来支撑与中共的战争。
　　任何政策都要靠组织系统来执行。中共就曾多次强调：正确的路线政策确定之后，干部就是决定性的因素。国民党由于组织系统涣散而低效，党内干部贪污腐败盛行，所以，国民党虽然以“戡乱动员案”法律层面明确了国统区进入战时体制。但是其在动员资源层面收效甚微。
　　以粮食为例。1947年全国稻、麦登六种主要粮食产量为22.5亿市担，约占1936年产量的97%。也就是说，粮食生产与战前并无变化。而1936年的中国人口为5.7亿（葛剑雄《中国人口史》），由于多年战乱的影响，1947年中国人口仅有4.06亿。人口在减少，粮食生产却没有下滑，应该粮食供应很充裕。
　　但是，情况恰恰相反。由于国民党组织效率的低下以及错误的经济政策，作为民生最基本的粮食问题一直是国民党最头痛的难题。城市粮食消费有增无减，各地粮价不断上涨。据《中国国民党第六届二种全会辑要》记载“各地粮情之紊乱，粮价之暴涨，无凭遏止”。1946年，全国粮食消费亏空竟高达 446万吨，而粮食进口因国际配额管制，只能弥补供应缺口的 1/10。为了保证军粮和主要城市粮食的供应，国民党仍然实行战时采用的征实征借征购政策，但在其涣散低效的组织执行下，粮食实征数竟节节下降。战后初期的两个年度内，实征7210万石， 在“戡乱动员案”实施第一年度——1948年粮食征收反而剧降为2000万石。由于粮食供应无法满足消费需求，在城市里经常发生抢购粮食风潮，加剧了社会动荡。
　　反观中共，其接管国统区后，通过严密高效的组织系统，几个区域粮食统筹调配，很快就让粮食供应稳定充足，粮价趋于平稳。所以，粮食问题不是生产问题，根本还是一个组织系统的问题，即使有“戡乱动员案”法律层面的支持，没有一个完善有效的组织系统，所谓动员资源也就是一句空话。
　　虽然“戡乱动员案”在动员资源方面收效甚微，但是在钳制舆论、打击中间以及进步势力方面倒是效果显著，但一味高压，反而让社会各阶层对国民党执政当局更加离心离德。
　　政治高压让社会各阶层离心离德
　　“戡乱动员令”发布后，除了动员各种社会资源支持战争之外，其最大影响在于对人民各项自由权利之限制。 抗战胜利后，国民党在舆论压力下曾废除若干限制人民自由权利的法令法规。1946年12月制宪国大通过的《中华民国宪法》，对于人民自由权利也有较为宽松之规定。但不等这些规定落在实处，随着民间反战运动的高涨，尤其是中共对反战运动的支持和1947年5月的反战学潮，使国民党后方城市局势动荡，直接影响其统治的稳定，迫使国民党不能不加强统治，更多地限制人民的自由权利，“戡乱动员”则为这样的限制提供了“合法”依据。1947年12月25日，在《中华民国宪法》施行的当天，国民政府公布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》，规定如有将军队、军事要塞、军械及一切军需品交付“匪徒”者，投降“匪徒”者，煽惑军人叛逃者，泄露军事秘密者，为“匪徒”间谍及招募兵工、募集钱财、供给军用品及其他物资者，意图妨害“戡乱”、扰乱治安及金融者，可处死刑或十年以上有期徒刑；以文字、图画、演说为“匪徒”宣传者处三年以上七年以下有期徒刑。该“条例”的施行区域，起初只限于所谓“匪区”或“绥靖区”，1948年11月4日，在国民党统治全面动摇之际，由蒋介石下令施行于全国。
　　1948年4月，国民政府公布了《特种刑事法庭组织条例》和《特种刑事法庭审判条例》，规定在首都设立中央特种刑事法庭，在若干地点设立高等特种刑事法庭，专门审理与“戡乱”有关的案件；判决后不得上诉或抗告，但处五年以上徒刑者可向中央特种刑事法庭申请复判。国民党设立特刑庭的目的，是“与戡乱建国相辅而行，审判案件应与国策配合”，避免出现一般司法审判须经多级审理、需时较长的情况，以迅捷强力手段镇压中共及国统区民主运动，安定后方形势。为了保证特刑庭的审理能够配合“戡乱建国”之国策，蒋介石指示应尽量由军法机关人员兼办特刑庭的业务，各地军政机关和军警部队并应切实协助特刑庭的工作。军事当局甚至提出，不仅在每一绥靖区所在地，而且在每一兵团司令部所在地设立特刑庭，并随军队进止而随时判案，只是格于司法当局之不同意见而未实行。根据1948年6月5日国民党中央党政军干部联席会议的决定，各地国民党干部联席会议于必要时得邀请当地特刑庭负责人参加，并随时提供情报供其参考；特刑庭于承办案件发生困难时，亦得商请各单位予以协助。 特种刑事法庭因此成为国民党镇压反抗、维持稳定的重要工具。
　　但是，政治高压并没换来统治的稳定。
　　中央特刑庭成立的第一个月，仅审理南京上海二地的复判案件即有二三百件，可见特刑庭的判案数量不在少数。但即便如此，国统区各城市的“危害治安”案件仍层出不穷，社会动荡有增无已，仅1948年上半年比较有影响的学潮和工潮就有1月上海同济大学学潮，2月上海申新工潮，4月北平学潮，6月反对美国扶植日本的全国性学潮。为了遏制形势的恶化，8月17日行政院又发布命令，规定：一、司法警察机关于情形紧迫时可无搜索票而迳行搜索住宅或其他处所；二、对于罢工及其他妨害生产之行为严予禁止，违者移送特刑庭；三、对于学生罢课游行、聚众请愿、扰乱治安或文字鼓动、口头煽惑、破坏秩序者，切实禁止或解散，重要者送特刑庭；四、各机关团体学校负责人应切实负责维持秩序，发现违法者应向治安机关陈报，并尽可能协助侦取证据，违者应予惩处。 在国民党的残酷镇压之下，也由于中共根据形势变化而适度改变了城市斗争策略，1948年下半年以后国统区学潮和工潮的发生频率有所下降，但是国统区形势并未因此而平静，更大的风暴正在酝酿。
　　对中间势力打压，给国民党制造更多的对立面
　　国共内战爆发后，在国共两党之外的其他主要党派中，中国青年党和民主社会党先后站到了国民党方面，参加国民党主导的制宪国大和政府改组，并因此以政府成员的身份，支持“戡乱动员”，成为国民党的友党。中国民主同盟则反对国民党的内战政策和一党专制，拒绝参加制宪国大和政府改组，要求实行政协决议，成为中共的盟友。但出于现实的考虑，民盟及其领导人也还与国民党维系着一定关系，仍然参加一些由国民党主导的机构如国民参政会的活动，并且主张实行西式民主，在政治理念上与中共还有一定的距离。因此在内战初期，当国民党自信可以武力在短时期内解决中共问题时，虽对民盟亲中共的立场颇为不满，但为对外显示其“民主”形象，仍对民盟保持了一定的容忍。随着国民党在内战中接连失利，而民盟又不断批评国民党的战争政策，尤其是在“戡乱动员令”发布后，民盟公开表示“痛心”和异议，使国民党再也无法容忍。
　　“戡乱动员令”发布后，7月7日，有记者问国民政府副主席孙科：“政府对于反对内战派如民盟，今后态度如何？”孙科当即表示：“动员令颁布后，反对内战等于反对国策，亦即反对政府，当然要取缔，不容其存在。”孙科是国民党内著名的鸽派人物，连他对民盟都有如此严厉的态度，预示着国民党对民盟态度的重大变化。
　　10月7日，民盟中央常委兼西北总支部主任委员杜斌丞，以“勾结共军，密谋暴动，贩卖烟毒”之罪名，被陕西省戒严总司令部处以死刑。民盟南京办事处也受到警察的监控，民盟成员的人身安全已不能得到保障，如此种种强烈的信号，显示民盟的处境已是岌岌可危。
　　面对国民党的打击迫害，民盟领导人在上海连日会议，讨论对策。鉴于国民党对民盟的镇压已不可避免，而民盟一向为公开活动之政党，为了保护其成员的安全，暂避镇压之锋芒，他们在27日决定，派黄炎培赴南京交涉，要求国民党不下令解散民盟，民盟则通告盟员停止政治活动。
　　但国民党为杀鸡骇猴，已经等不及民盟的表态，而于27日由内政部发布公告：以民盟“勾结共匪，参加叛乱”为由，声明“政府对此不承认国家宪法，企图颠覆政府之非法团体，不能坐视不理”；“已将该民主同盟宣布为非法团体，今后各地治安机关对于该盟及其分子一切活动，自应依据‘妨害国家总动员惩罚暂行条例’及‘后方共产党处置办法’严加取缔”。国民党宣布民盟为“非法”命令既下，黄炎培亦到南京，与已在南京的罗隆基等，连日与张群、吴铁城、邵力子等国民党高级官员交涉，提出解决问题的善后办法。黄炎培提出，由民盟自行宣告停止活动，解散总部，领导人辞职，但政府不追究民盟成员的责任，并保证他们的自由权利。虽然民盟因其追求民主的言论行动为国民党所强烈不满，但民盟在社会上尤其是知识界有广泛的影响，其领导人多为有地位有声望之人士，其中一些人还与国民党领导人和美国方面有一定的个人关系，国民党出于各种考虑不便断然予以镇压。已经退出民盟、并且与民盟有不同政治主张的民社党和青年党领导人张君劢与李璜亦专函致行政院长张群，希望“政府适可而止，不必株连，以安人心”。在民盟愿意自行停止活动、国民党借此警告所有反对派的目的已达的情况下，国民党亦考虑留有余地，对民盟成员故示宽大。10月31日至11月1日，行政院长张群和黄炎培谈话，表示经过其疏通，政府可以同意民盟自行结束，不再下解散令；黄炎培则要求，民盟成员一律免除登记，被捕者不援用“后方共产党处理办法”，得张首肯。11月5日，民盟领导人在上海开会，讨论与国民党商谈结果及民盟停止活动等事宜。沈钧儒、史良等对公告有所异议，但“终以大局被迫至此，已无否认之余地，乃决照原稿付公表”。 其后，民盟发布公告，声明“最近政府宣布民盟为非法团体，禁止活动，同人已不能活动”；决定民盟盟员自即日起一律停止政治活动，总部同人即日起总辞职，总部亦于即日解散。
　　至此，曾在战后民主运动中发挥过重要作用的中国民主同盟在国民党的政治高压下停止公开活动。在此前后，农工民主党、民主建国会、民主促进会、九三学社等民主党派，为了避免国民党的镇压，也陆续停止公开活动。
　　国民党对民盟的镇压，固然使其统治少了公开的批评者，耳根清静了不少，但却在政治上大大丢分，严重影响其极力对外展示的“民主”形象，并未获得多少实际的利益，反而促使民盟此后更义无反顾地站在中共方面，增加了反对国民党统治的力量。国民党宣布民盟为“非法”可谓战后中间道路走向的转折点，此后，民盟等中间党派转而逐渐接受中共的领导，拥护中共的政治主张，成为中共反对国民党统治的同盟军。对中间势力的镇压不仅没有加强国民党的统治，反而给自己增加更多的对立面，进一步削弱了国民党的统治基础。
　　1948年年末。因币值改革失败以及军事上的失利。国统区学潮、工潮、抢粮风潮如风暴一般席卷江南，“戡乱动员令”形同虚设，国民党的统治基本瓦解。政府、军队或公开起义，或等待中共接收。国民党政令不出总统府。解放军百万雄师下江南，所到之处几乎传檄而定。
　　“戡乱动员”是国民党在统治危机时的应变之举。但是，国民党的溃败是其组织系统的全面溃败。仅靠一个“戡乱动员”显然无法挽救国民党失败的命运。“戡乱动员”实行一年之后，国防部长何应钦不得不承认：“过去剿匪失败，由于没有实行总动员，仅系纯军事的剿匪，虽有完备之总动员法令，但无执行机关，以至政治经济各方面均未动员。”“戡乱动员”不但没能动员资源支持其反共战争，反倒因为钳制舆论、限制民众自由权力、打击中间势力，让社会各个阶层对国民党更加离心离德，从而加速了国民党统治的崩溃。
　　本来就沉疴已深，偏要用虎狼之药——国民党迅速溃败当为此典范。